Vláda schválila problematickú zmluvu s Microsoftom a prisľúbila hľadať alternatívy

Ministerstvo financií včera predložilo Úradu vlády SR upravený materiál "Správa o plnení multilicenčnej zmluvy Microsoft Enterprise Agreement" a návrhu jej pokračovania. Vláda dnes tento materiál schválila.

Materiál s čiastočne odlišným obsahom predložilo Ministerstvo financií na rokovanie predošlej vlády už 21. marca 2012, avšak vláda vtedy rokovanie o tomto materiáli prerušila a prenechala rozhodnutie novej vláde.

Ako splnomocnení zástupcovia verejnosti pre hromadnú pripomienku verejnosti k Správe o plnení multilicenčnej zmluvy Microsoft Enterprise Agreement a návrhu jej pokračovania uvádzame k materiálu nasledovné stanovisko.

Chýbajúce analýzy

Ministerstvo financií samo konštatuje, že materiál predkladá na rokovanie vlády na základe nedostatočných informácií (viď. napríklad zápis z rozporového konania s verejnosťou) a preto sa zaväzuje urobiť detailnú analýzu, ktorú predloží Vláde SR do 30. novembra 2012. Jednotlivé organizácie by podľa materiálu mali analýzu pripraviť už do konca septembra 2012. V aktuálnom materiáli MF SR požaduje evidenciu od jednotlivých organizácií na úrovni reálne využívaných aplikácií, čiže nie len evidenciu na úrovni počtov využívaných balíkov obsahujúcich aj viac ako 14 rôznych produktov, ako tomu bolo doteraz.

Chápeme, že nové vedenie MF SR nestihlo vypracovať podrobné podklady pre materiál aktuálne predkladaný vláde tak, aby ho bolo možné skutočne plnohodnotne posúdiť. Takéto podklady totiž mali byť vypracované najneskôr počas roka 2011, čo sa však nestalo a naďalej to považujeme za závažný problém. Vítame však snahu o vypracovanie skutočne relevantných podkladov do konca novembra 2012.

Zástupcovia verejnosti sa v posledných 2 týždňoch stretli zo zástupcami MF SR s cieľom vysvetliť novému vedeniu MF SR svoje námietky, ktoré boli prezentované aj pri jednaniach s predošlým vedením MF SR. MF SR informovalo zástupcov verejnosti o niektorých zmenách oproti materiálu predloženému do vlády v marci 2012. (Zápis z druhého rozporového konania, konaného pre nás trochu nečakane 18. mája 2012 je dostupný tu.) Zástupcovia verejnosti tiež dostali obmedzenú možnosť vyjadriť sa k novej verzii materiálu, pričom MF SR niektoré z nich podľa vlastnej úvahy zohľadnilo.

Ministerstvá a organizácie pripojené k zmluve nespravili porovnania rôznych alternatívnych riešení nákupov licencií, ktoré im predpisuje Koncepcia využívania softvérových produktov,  schválená vládou 15. júla 2009. Na základe aktuálne deklarovaného záväzku MF SR by sa v najbližších mesiacoch tieto podklady mali skutočne pripraviť. Očakávame, že v záujme podpory trhu a férovej súťaže budú v podkladoch skutočne porovnané rôzne konkurenčné produkty. Taktiež očakávame analýzu rôznych spôsobov získania jednotlivých produktov (a to aj rôznych spôsobov nadobudnutia licencií pre softvér spoločnosti Microsoft) a ponúknutie rôznych možností výhodných nákupov organizáciám, nakoľko dnes sú v zmysle uznesenia vlády nútené objednávať veľké balíky softvéru od Microsoftu naraz na všetky svoje počítače.

Dnes platná povinnosť postupovať podľa Koncepcie využívania softvérových produktov  a  vykonávať porovnania rôznych konkurenčných produktov vyplýva organizáciám len z uznesenia vlády z 15. júla 2009, ktoré však nikto nekontroluje a   nedodržiavanie ani nijako nesankcionuje. Považujeme za nevyhnutné, aby   za neporovnávanie konkurenčných riešení pri nákupoch softvéru boli sankcie, ktoré by  vyplývali  zo všeobecne-záväzného predpisu a nie iba z uznesenia vlády, ktorého nedodržiavanie môže kontrolovať a postihnúť iba predseda vlády.

Open source projekt

Vítame snahu MF SR zrealizovať "pilotný projekt nasadenia Open Source softvéru v štátnej správe" ako jednej z alternatív k produktom Microsoftu, deklarovanú v materiáli a radi pri tom napomôžeme vlastnými skúsenosťami z praxe. Vzhľadom na záväzok predložiť Vláde SR analýzu už do konca novembra 2012 bude potrebné sa tomuto projektu venovať skutočne intenzívne a venovať mu aj záujem a primerané množstvo ľudských zdrojov štátnych organizácií. Zároveň však upozorňujeme na potrebu zaoberať sa aj inými konkurenčnými riešeniami. 

Open  Source softvér, resp. slobodný softvér, či iný bezplatne využiteľný softvér je alternatívou voči produktom Microsoftu, ale nie jedinou.  Je nevyhnutné, aby štátne organizácie pri nákupoch softvéru skutočne  dôkladne zvážili rôzne existujúce konkurenčné riešenia, vrátane Open  Source softvéru. Pokiaľ by išlo len o porovnanie Open Source softvéru  oproti produktom Microsoftu, išlo by o postup, ktorý by nebol úplne v súlade s  uvedenou Koncepciou využívania softvérových produktov.

Považujeme za nutné, aby vznikla transparentne fungujúca pracovná skupina, ktorá sa bude dlhodobo  venovať   hľadaniu a posudzovaniu rôznych alternatív k produktom firmy  Microsoft pre verejnú správu. Taktiež očakávame využitie skúseností s alternatívnym softvérom z organizácií verejnej správy, kde už bol nasadený.

Oproti materiálu predloženého vláde SR v marci 2012 aktuálny materiál neobsahuje konkretizáciu aktivít, ktoré MF SR vykoná s cieľom znížiť závislosť na produktoch firmy Microsoft, ako bola napríklad aktualizácia štúdie Open Source Infraštruktúra z roku 2004, či usporiadanie seminárov k tejto problematike. Ako nás však informovali zástupcovia MF SR, napriek tomu plánujú zorganizovať pracovnú skupinu, ktorá sa problematike bude venovať a deklarovali záujem skutočne intenzívne a seriózne na problematike pracovať.

Čo sa nakupuje

Podstatou  produktu Software Assurance je zakúpenie si práva na  upgrade softwaru  od firmy Microsoft na najnovšie dostupné verzie,  prípadne právo prejsť aj na staršie a stále podporované existujúce verzie. Pokiaľ však organizácia nemôže alebo nechce upgrade uskutočniť, musí sa za Software  Assurance zaplatiť aj tak, pokiaľ je daná organizácia pripojená do  prihlášky. Zároveň organizácia pripojená k prihláške musí v zmysle zmluvy objednať Software Assurance pre všetky svoje počítače, ktoré sú bežne používané. Nemôže teda objednať SA iba na časť svojich počítačov.

Časová dĺžka prihlášky

Ku zmluve MS EA s firmou Microsoft z roku 2002 sa doteraz podpisovali takzvané predĺženia prihlášky každé 3 roky (v rokoch 2005 a 2008) na obdobie 3 rokov. V rámci prihlášky sa zároveň podpísali 3 ročné splátky, ktoré sa štát vopred zaviazal uhradiť. Zmluva pritom umožňuje podpísanie prihlášky aj na 1 rok. MF SR sa v marci 2012 po tlaku verejnosti rozhodlo zmeniť svoj návrh predĺženia o 3 roky a navrhovalo vláde predĺženie iba na 1 rok. Nové vedenie MF SR sa rozhodlo opäť podpísať prihlášku na 3 roky, avšak zároveň informovalo, že sa mu podarilo vyrokovať s firmou Microsoft dodatok k zmluve, ktorý umožní ukončiť prihlášku každý rok. Je prekvapivé, že tento dodatok nebol zaradený do materiálu na rokovanie Vlády, jeho obsah takto nebolo možné posúdiť. (Práve zvýšenie informovanosti a transparentnosti procesov súvisiacich s nákupom licencií je jedna z tém, na ktorú systematicky MF upozorňujeme.)

Doterajšia základná zmluva MS EA umožňuje jej vypovedanie z akéhokoľvek dôvodu výpoveďou podanou 60 dní vopred. Vypovedanie zmluvy však priamo neovplyvňuje pokračovanie už podpísanej prihlášky, ktorá pokračuje aj pri vypovedaní základnej zmluvy. Samotné prihlášky bolo doteraz možné počas doteraz využívaného 3-ročného obdobia ich platnosti vypovedať len zo závažných dôvodov porušenia zmluvných povinností, pričom v roku 2008 MF SR vyjednalo aj možnosť ukončenia v prípade "nepridelenia finančných prostriedkov". Zmluvne dohodnutým následkom ukončenia prihlášky doteraz bolo, že štát si mohol trvalo ponechať len taký počet najnovších verzií softvéru získaných počas doby prerušenej prihlášky, aký zodpovedá uhradeným splátkam. Čiže v prípade prerušenia 3-ročnej prihlášky v prvom roku po uhradení 1 splátky by si štát mohol trvalo ponechať iba jednu tretinu najnovších verzií softvéru získaného z prerušenej prihlášky. Ak by si chcel ponechať všetky najnovšie verzie produktov získané z prerušenej prihlášky, musel by aj v prípade prerušenia prihlášky uhradiť sumu za všetky 3 roky.

Nový dodatok k zmluve by mal tieto pravidlá meniť.

Nepredĺženie prihlášky

Ak by sa teraz nepodpísala nová prihláška s firmou Microsoft, aktuálne používané verzie aplikácií by sa mohli používať trvalo, keďže boli zaplatené v rokoch 2008 až 2011 v rámci 3-ročnej prihlášky - čiže by nebolo potrebné aktuálny softvér odinštalovať. Najnovšie verzie (Windows 7 a MS Office 2010), za ktoré štátne organizácie už zaplatili v rámci Software Assurance v rokoch 2008 až 2011 má plnú bezplatnú podporu od firmy Microsoft až do roku 2015. Rozšírenú podporu obsahujúcu bezplatné bezpečnostné aktualizácie majú tieto programy podľa deklarácií firmy Microsoft zaručené až do roku 2020. Vzhľadom na cyklus vydávania nových verzií produktov firmy Microsoft považujeme za nutné, aby štátne organizácie zvážili možnosť zrušenia služby Software Assurance aspoň na obdobie 3 rokov, prípadne nákupy samostatných produktov až v čase reálnej potreby. 

V prípade prerušenia nákupu Software Assurance v niektorej organizácií by sa v zmysle platnej zmluvy v prípade záujmu o jeho ďalšie využitie v budúcnosti museli nakúpiť nové licencie+Software Assurance, ktoré sú síce drahšie, avšak z hľadiska ušetrených prostriedkov sú lacnejšie. (Podľa cenníku z roku 2008 boli L+SA drahšie o 38 až 66% od SA v závislosti od balíka. Aktuálny cenník v predloženom materiáli cenu L+SA neobsahuje.) Napríklad pri balíku Desktop Enterprise bola v roku 2008 cena 700,5 EUR za 3 roky SA a 969 EUR za 3 roky L+SA.

Využívanie Software Assurance v rokoch 2002 až 2011

Očakávame, že štátne organizácie preveria využívanie Software Assurance za roky 2002 až 2011 a vyvodia aj dôsledky z informácií, ktoré budú zistené. Ak bude zistené, že organizácia mohla preskočiť 3-ročné obdobie prihlášky napríklad v roku 2008 a táto skutočnosť bola už vtedy zrejmá, očakávame vyvodenie konkrétnej zodpovednosti. 

Napríklad viaceré organizácie dodnes na významnej časti počítačov používajú software z roku 2003, prípadne z roku 2007. V tomto prípade je zrejmé, že preskočením 3-ročného obdobia napríklad v roku 2008 alebo 2005 mohli ušetriť peniaze zo štátneho rozpočtu, keďže za 3-ročné a v niektorých prípadoch až 6-ročné obdobie právo upgradu na najnovšiu verziu produktu nevyužili, čím štát platil firme Microsoft zbytočne. V niektorých prípadoch organizácie využívali napríklad iba právo na upgrade jedného produktu, avšak platili za upgrade všetkých, ktorých je v jednom balíku aj viac ako 14. Keďže štát doteraz nevyjednal možnosť nákupu samostatných produktov, nakupovali sa vždy celé balíky.
Počty aktuálne využívaných verzií produktov môžete nájsť v správe, ktorú sme zverejnili v marci 2012.

Absencia finančnej motivácie a kontrol

Očakávame, že MF SR v rámci ďalšej správy, ktorú predloží do Vlády SR do novembra 2012 bude finančne motivovať organizácie verejnej správy. Súčasný stav, kedy štátne organizácie nefinancujú licencie firmy Microsoft z vlastného rozpočtu je podľa nás zásadný problém, keďže na svojom rozpočte nijako necítia navyšovanie, ale ani znižovanie počtov licencií, čiže nemajú žiadnu motiváciu sa tým zaoberať. MF SR vlastne organizáciám ponúka desktopové produkty Microsoftu zadarmo, pričom ak by sa organizácie rozhodli pre konkurenčný produkt, museli by si to už platiť z vlastného rozpočtu.

Považujeme za zlý aktuálny stav, kedy MF SR platí za licencie jednotlivých organizácií a ministerstiev, ale nemá právomoc do týchto organizácií a ministerstiev prísť a priamo kontrolovať, čo je na jednotlivých počítačoch a nakoľko sa to používa. Takúto formu centrálneho obstarávania - kedy organizácia financujúca nákupy nemá právomoc hĺbkových kontrol - považujeme za zlú.

Ministerstvo  financií v predloženom materiáli žiada o predloženie analýz využívania  softvéru firmy Microsoft a porovnanie s konkurenčnými produktami od  jednotlivých organizácií a taktiež sa chystá zaviesť evidovanie  využívania jednotlivých aplikácií prostredníctvom softvérového nástroja  od firmy Microsoft. Ministerstvo očakáva, že tieto podklady budú  dostatočné pre posúdenie efektívnosti využívania nakúpenej služby  Software Assurance. Ministerstvo tiež deklarovalo, že chce robiť kontroly efektívneho nakladania s verejnými zdrojmi, na ktoré právomoc má.

Nanútené nákupy veľkých balíkov

Uznesenie vlády SR zo 17. decembra 2008 a tiež nový návrh uznesenia priamo núti organizácie štátnej správy nakupovať akékoľvek licencie Microsoftu výlučne cez centrálnu zmluvu MS EA. V podstate to znamená, že keby niektorá organizácia chcela kúpiť iba jeden Microsoft Word, musí sa pripojiť k centrálnej zmluve. Treba však podotknúť, že podľa informácií od MF SR sú dnes už všetky organizácie, na ktoré sa uznesenie vzťahuje, k zmluve pripojené. (Uznesením sú viazaní všetci ministri, predsedovia ostatných ústredných orgánov štátnej správy SR a správcovia ďalších kapitol štátneho rozpočtu.)

Zmluva Microsoft EA však navyše núti organizácie pripojené k tejto zmluve, aby pre všetky svoje aktívne používané počítače nakúpili od firmy Microsoft veľké balíky obsahujúce operačný systém, kancelársky balík rozšírený o dodatočné aplikácie a klientske licencie pre serverové produkty. To znamená, že organizácie nemajú možnosť nakúpiť cez centrálnu zmluvu MS EA tieto veľké balíky softvéru len pre niekoľko svojich počítačov - ktoré to naozaj potrebujú. Musia nakúpiť pre všetky. Taktiež organizácie nemajú možnosť vybrať si iba jednotlivé produkty z týchto veľkých balíkov - musia buď zobrať všetko, alebo nič. V prehnanom prípade by sa potenciálne mohlo stať, že ak by sa nejaká organizácia, ktorá nie je pripojená k centrálnej zmluve (pričom dnes sú tam podľa vyjadrenia MF SR všetky zo štátnej správy) rozhodla kúpiť jeden MS Word, nemôže to urobiť, a kvôli jednému Wordu musí nakúpiť veľké balíky softvéru pre všetky počítače vo svojej organizácii.

MF SR deklarovalo záujem do materiálu doplniť  možnosť nákupu aj individuálnych aplikácií, ktoré nebudú viazané na  celkové balíky. V aktuálnom materiáli to však už podľa nich nestihli  vyrokovať.

V tejto oblasti je zjavne potrebné zo strany štátu dohodnúť s firmou Microsoft rôzne spôsoby získania licencií (nielen formou zmluvy EA) tak, aby bolo možné reálne dosiahnuť najnižšie možné ceny výberom z rôznych možností.

Absentujúce nevýhody a riziká zmluvy

V zmysle Koncepcie využívanie softvérových produktov vo verejnej správe by pri dlhodobom kontrakte mali byť vyčíslené takzvané výstupné náklady na odstúpenie od používania licencie. Takéto náklady by mali obsahovať náklady na odstránenie závislosti od proprietárnych technológií daného dodávateľa, napríklad náklady na konverziu proprietárnych uzatvorených formátov do otvorených štandardov a podobne. V Koncepcii využívania softvérových produktov sa problematike výstupných nákladov venuje príručka pre obstarávanie open source softvéru, ktorú Koncepcia uvádza ako dôležitý zdroj postupov pre verejnú správu.
Očakávame, že do konca novembra 2012 budú splnené aj tieto povinnosti a budú súčasťou podkladov materiálu.

Materiál obsahuje deklarácie o rôznych výhodách používania produktov firmy Microsoft, ako aj deklarácie o získaných špeciálnych výhodách a zľavách od firmy Microsoft. Považujeme však za zlé, ak sa k ponukám firmy Microsoft nepristupuje úplne objektívne a nehodnotia sa aj riziká spojené so závislosťou na jej produktoch, závislosťou na uzatvorených technológiách tejto firmy (ktoré v niektorých prípadoch nie sú kompatibilné s konkurenciou). Očakávame preto, že riziká budú taktiež zhodnotené v ďalšej verzii materiálu v novembri 2012.

Nejasnosti okolo povinností a potreba širšieho informovania

Počas rokovaní s Ministerstvom financií sme upozornili na potrebu zverejňovať informácie o zmluve a taktiež jej podklady. Upozornili sme napríklad na to, že licenčné mechanizmy Microsoftu, ako aj podmienky zmluvy sú dosť zložité a bolo by preto vhodné ich vysvetliť na stránke MF SR informatizacia.sk. Tiež sme upozornili na potrebu vysvetliť organizáciám uznesenie vlády prikazujúce nákupy len cez centrálnu zmluvu (že sa to podľa vysvetlenia MF SR vzťahuje aj na prípad potreby nákupu jediného MS Wordu), ďalej problematiku celkového znižovania počtov licencií, odstúpenia individuálnej organizácie od prihlášky a podobne.

Upozornili sme aj na problém rozličného prístupu štátnych organizácií k informovaniu o softvérových produktoch nakúpených z verejných zdrojov, kedy niektoré organizácie úplne odmietli informovať, na koľkých počítačoch využívajú jednotlivé verzie MS Windows a MS Office. Ešte počas roka 2011 začalo Ministerstvo financií pripravovať metodické usmernenie, ktoré malo upresniť, ktoré informácie týkajúce sa prevádzky informačných systémov organizácie sú citlivé z hľadiska ich bezpečnosti, a ktoré naopak nie je dôvod utajovať. Sme presvedčený, že že v záujme transparentnosti nakladania s verejnými zdrojmi by organizácie verejnej správy štandardne mali zverejňovať, aké konkrétne produkty si nakúpili a na akých počtoch počítačov ich používajú. Pevne veríme, že toto usmernenie bude v krátkej dobe dopracované, aby nevznikal tak diametrálne odlišný prístup jednotlivých organizácií. V prípade informácií skutočne ohrozujúcich bezpečnosť odporúčame využiť režim utajovaných skutočností.

Splnomocnení zástupcovia verejnosti pre hromadnú pripomienku verejnosti:
Štefan Szilva (nezávislý), szilva (at) changenet.sk
Ľubor Illek (SOIT), lubor.illek (at) soit.sk
Marek Mahut (SOIT), marek.mahut (at) soit.sk

Súvisiace informácie:
http://www.soit.sk/sk/nasa-cinnost/statna-zmluva-s-microsoftom